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摘要： 新型城市化的关键是人的城市化，是农村人口在就业所在地的社会融入，以及与当地城市居民的公共服务均等化。郊区街道地处城乡结合部，“双二元”居住人口结构决定了郊区街道的社会治理难度。郊区街道已经成为反映中国社会转型、变迁的一个活标本。“多元参与”是新型城市化背景下，优化郊区街道社会服务与管理方式的必然选择。
关键词： 新型城市化； 郊区街道； 社会服务与管理； 多元参与
中图分类号：C916
文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）02006409
经过三十多年的经济快速发展，大批农村人口进入城市就业，但城乡二元体制的存在导致我国城市外来人口难以享受居住地的相关社会服务。受制于经济社会因素，这些流动人口中的绝大部分居住在各城市的郊区街道。以广州市为例，根据广州市来穗人员信息系统统计，截至2013年12月31日，全市共登记在册的来穗人员是686.7万人，登记率为78%；[1]据此推算，广州市实际外来人口约为837.8万人。郊区街道地处城乡结合部，城乡差距本就明显，大量外来人口的入住，更加凸显了各类居住人口公共服务的差异，也加大了社会治理的难度。郊区街道已经成为反映中国社会转型、变迁的一个活标本，集中了我国城市化进程中的诸多难题。新型城市化的关键是人的城市化，是农村人口在就业所在地的社会融入，以及与当地城市居民的公共服务均等化。可以说解决了郊区街道的城市化问题，就很大程度上解决了新型城市化的关键问题；解决了郊区街道社会服务与管理问题，就对社会服务与管理工作中的难点与焦点问题的解决，起到了极大的推动作用。
一、新型城市化进程中的社会服务与管理定位
（一）新型城市化的经济社会效应
1. 新型城市化将导致我国区域城市居住人口结构发生重大改变
城市化进程中的人口集聚、生活方式的变革、生活水平的提高，都会扩大生活性服务需求；生产要素的优化配置、三次产业的联动、社会分工的细化，也会扩大生产性服务需求。城市化带来的产业结构的变动，将导致劳动力市场需求的素质结构发生改变，而分类推进的城市化路径则将导致人口流动的空间流向发生变动。具体来说，大城市及东部较为发达的中等城市，将因产业升级而增加对于高素质劳动力的需求，并相应地减少对低层次劳动力的需求；中部城市以及小城镇，则将因承接东部地区的产业转移，以及本地低端服务业的发展，大幅度增加对于低层次劳动力的需求。总之，新型城市化将导致全国流动人口的空间流向，以及区域城市居住人口结构出现重大改变。城市社会服务与管理的对象，以及相应的工作内容，都将随之发生重大变化。
2. 新型城市化将导致我国社会服务与管理的基本模式发生改变
城乡一体化是新型城市化的最终目标。这意味着原有的以户籍制度为核心的社会服务与管理模式将发生重大调整。城乡一体化既包括本地城乡居民的社保、教育、医疗、住房及公共服务的均等化，也包括本地居民与外来人口的一体化。这不仅意味着社会服务与管理的巨大投入；同时，也对现有以户籍制度为核心的公共服务与管理资源（人、财、物）配置体系，提出重大挑战。必须及时启动财政、人事等行政管理体制的改革，建立公平、合理的公共财政与人事制度，优化资源配置；同时，加快推进政府职能的转变，特别是街道职能的转变，强化服务意识，着力构建“服务型”政府，创新工作的方式、方法，以因应城乡一体化对社会服务与管理的巨大需求。
3. 新型城市化将导致我国社会服务与管理的工作格局发生改变
户籍制度的改革，以及外来人口的本地化政策，将导致人口流动的模式发生重大改变。原先单纯的劳动力流动将向举家迁移的家庭式流动转变，从而对流入地的居住、医疗、子女教育等社会服务提出更高的要求。换句话来说，新型城市化将导致各地社会服务与管理工作的重点发生改变。服务，无疑将成为各地，特别是城市基层政府工作的重心。“服务型”政府的构建势所必然。同时，管理不能多头，服务应该多元。必须确立“多元参与，协同治理”的理念，改革并优化政府工作的方式、方法，积极培育各类社会服务主体，引导并鼓励社会一切可能的力量，共同参与社会服务与管理工作，提升工作的水平与成效。[2]
（二）社会治理网络中的街道职能
1. 我国街道职能的现状
依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》[3]第68条第三款，街道办事处作为地方政府的一级派出机关，是我国行政体制中一个执行实施的最基础的行政单位。随着经济社会的发展，街道办事处除了履行规定的职能之外，实际上还承揽了经济发展、社会管理以及来自上级千头万绪的行政任务。街道职责与权力、事权与财权严重脱节，实际运行效果欠佳。
一是法律赋予街道办事处的职能已经难以适应新形势的要求。在实际工作中，受种种因素的影响，区政府职能部门往往将大量的事务性工作下沉到街道，严重影响街道法定职能的履行。[4]
二是街道责、权、利不统一，工作难度加大。随着市场经济的发展与城市化进程的推进，各类新型社会矛盾不断涌现，社会利益多元化趋势日益明显，“平安社区”“和谐社区”建设任务日益繁重。特别是近年来对于社会服务的强调，以及“服务型”政府的建设，更是导致街道职能的大幅度增加，而街道权限却维持原状。政府将各项任务下达到街道，街道因没有行政指挥权、执法权、协调权，许多工作难以落实到位。原来实行的“两级政府、两级管理”的体制存在一定程度的“条块分割”，街道职责与权力、事权与财权严重脱节，街道职能亟需重新定位与调整。
2. 街道职能的转变与发展方向
一是街道功能定位服务化。一些学者提出，可分三个步骤完成相应的街道功能转换与再定位。第一步是“让位”，将街道办“减肥、瘦身”，把一些行政事项，特别是行政执法事项，交回区政府职能部门，通过“网格化”信息系统建设，实现行政管理的扁平化。第二步是“归位”，积极利用现代信息技术，构建街道社会服务与管理综合平台，凸显街道辖区社会服务“信息收集、决策支持和监督反馈”的节点功能。[2]第三步是“退位”，强化社区自治功能，培育和发展社区服务实体、中介组织和专业性社会工作机构，提升社会自我运行能力，夯实“多元参与，协同治理”的社会基础。[5] |
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发表于 2022-2-27 18:49:04