农村养老服务长效机制的构建

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摘 要：农村人口老龄化形势日益严峻，因此构建农村养老服务长效机制尤为紧迫。但是，由于城乡二元体制的长期影响、政府在养老服务建设中的职能定位存在偏差、政府财政投入不足以及财政投入结构不合理、农村现有养老服务资源的创新利用不足等，构建农村养老服务长效机制面臨挑战，主要是农村的老龄工作基础薄弱、养老保障水平低、机构养老发展缓慢、多层次以及社会化养老服务体系尚未建立、贫困老年人养老服务严重缺失等。鉴于此，构建农村养老服务长效机制，必须优化政府职能定位并制定科学规划、提高农村基础养老金和医疗保障水平、制定农村居家和社区养老的支持措施、探索和创新农村适宜的机构养老模式、积极打造农村区域性日间照料和服务中心、做好农村养老服务顶层设计并积极推进医养结合、探索农村以地养老以及以房养老新举措，从而为农村老年人提供多元化养老服务。
关键词：人口老龄化;养老服务;长效机制
中图分类号：C92 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2019）05-0072-08
近年来，受人口预期寿命增加和生育率大幅下降的双重影响，老年人成了中国数量增长最快的人群。2017年，全国大陆总人口13.9亿人，其中乡村人口5.77亿人，占总人口的比重为41.48%①;60周岁及以上老年人口为2.41亿人，占总人口的比例为17.3%;65周岁及以上老年人口1.58亿人，比例为11.4%②。人口老龄化已是中国社会的常态和重要特征。随着老龄化的加剧，养老问题是我们这个老年人口大国必须要面对的严峻现实问题。而在中国人口老龄化加速发展进程中，农村老龄化程度和养老服务问题尤为突出。多年来，中国养老服务业发展的投资重点、热点和亮点都在城市，农村一直是被忽视的角落，其实中国农村人口老龄化的形势比城镇地区更严峻。但与之不匹配的是，农村的经济发展、社会保障、服务水平都远低于城镇，因此中国养老服务业的重点和难点在农村。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（2017年）和《关于加快发展养老服务业的若干意见》（2013年），都一再强调要“加强农村养老服务”。2018年，中央《关于实施乡村振兴战略的意见》以及《乡村振兴战略规划（2018—2022）》，又进一步明确了农村养老服务建设的目标、方向和任务。农村老年人的养老服务如果做不好，乡村振兴战略的实现就无从谈起。因此，必须充分认识农村养老服务发展的紧迫性和重要性，积极构建长效机制，丰富农村养老服务内容和方式，提高农村养老服务水平。
一、构建农村养老服务长效机制的紧迫性
城乡倒置、农村老龄化水平高于城镇是中国人口老龄化的显著特征之一，这种城乡倒置的状况预计将一直持续到2040年，这也是中国人口老龄化不同于发达国家的重要特征之一。③学术界也早已取得共识：我国农村人口老龄化具有程度高于城镇、速度快于城镇、地区差异大于城镇、老年人口多于城镇等特征④，而且这种趋势还将会进一步加剧⑤。
第一，农村人口老龄化程度和速度均高于城镇。中国长期以来存在农村人口老龄化程度高于城镇地区的现象。1982年，60岁及以上老年人口所占比重，城市是7.4%，乡村为7.8%;1990年和2000年上述相应的比例分别为：城市8.62%、10.05%;乡村8.72%、10.89%。⑥2015年，第四次城乡老年人生活状况抽样调查结果显示：城镇老年人口占52%，农村老年人口占48%⑦，比2000年下降了17.8个百分点。2006—2015年，根据《中国人口与就业统计年鉴》中相关数据及系数计算，中国农村总人口呈现下降趋势，从7.37亿下降到6.03亿;城镇总人口呈现上升趋势，从5.77亿上升到7.71亿，这是近些年中国快速城镇化发展的结果。2006—2015年，农村老年人口绝对数量一直在1个亿的规模上高位运行，城镇老年人口则是从0.72亿攀升到1亿;农村老年人口的比例从14%上升到18.5%，城镇老年人口的比例则从12.4%上升到14.3%，农村老年人口比例高于城镇是中国老龄化进程中城乡不平衡的表现之一。⑧2006—2015年，农村老年抚养比⑨上升了8.4个百分点，同期城镇该指标仅上升了2.6个百分点，这说明在农村，每100名劳动年龄人口要负担29.6名老人的养老问题，而城镇该指标为20.1。世界银行2012年发布的报告《中国农村老年人口及其养老保障：挑战与前景》称，2030年中国农村老年人口抚养比预计上升为34%⑩，这意味着届时每100个劳动人口要供养34个老年人，农村家庭的养老负担不断加重。
第二，农村老年人受教育程度低、健康状况差。中国农村居民整体受教育程度偏低。根据2016年《中国人口与就业统计年鉴》数据，2015年农村居民中，未上过学的占8.01%，小学学历的占32.74%，初中学历的占39.15%，普通高中和中等职专学历的占9.47%，大专、大学本科和研究生学历的共占3.23%。农村老年人的受教育程度更低，以山东省为例，当代农村老年人中，未上过学的接近一半，小学文化程度的占到近四成。当代农村老年人生于20世纪50年代以前，绝大多数经历过经济困难、物资极度匮乏时期，加上一生劳作，因此多数老年人身体素质不是很好。受教育程度低导致他们身体保健意识差，容易忽视健康。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示：2014年农村老年人自评健康状况“好”的比例为27.7%，与2000年数据相比仅提升了1.4个百分点;而城镇老年人该项指标为37.6%，比2000年提升了7个百分点。农村老年人自评健康状况“好”的比例低于城镇老年人10个百分点，而且14年间提升的幅度远低于城镇老年人。健康状况差导致当代的农村老年人患病率高、生活质量较差，高龄、失能老人的疾病和医疗负担沉重。
第三，农村留守、独居、失能等老年人的照护需求激增。根据2016年民政部的摸底数据，全国有1600万左右的农村留守老年人。B112015年《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查》（山东省）数据显示：农村老年人中，与配偶一起居住的比例为56.48%，独居的比例为15.48%，与（岳）父母一起居住的比例为0.89%。在很多留守家庭中，由于家庭关系的缺失，老年人日常不但得不到应有的照顾和赡养，甚至连照顾孙辈的负担也一并压在了他们身上。B12由于子女长期不在身边，这些留守、空巢甚至独居的农村老年人几乎和孤寡老人一样，不仅需要独自承担农田劳作、家务或抚育孙辈等繁重的事情，还要独自应对患病就医、生活缺乏照料、精神缺乏慰藉等诸多难题，生活质量非常低。而一旦失能，由于相关养老保障和服务不健全，又没有能力住进养老机构，农村老年人的生活境况更加凄凉。中西部广大农村地区，很多老年人面临着“家庭空巢、社区空心、政策空缺、生活空洞”的困境。发达国家老年人独居的比例高，是与他们长期以来老年人追求独立、自主的生活理念和完善的社区养老服务密切相关的，而中国广大农村空巢和独居老年人的出现是一种在城镇经济快速发展、农村青壮年劳动力大量拥向城镇地区的情况下出现的，是一种逆传统、非自愿的生活方式。