美国公共服务供给体制的改革历程、主要特征及启示

AdanGooch

一、美国公共服务供给体制的改革历程
（一）第一阶段（1933年以前）：政府扮演“守夜人”角色，私营部门是主要供给主体
1933年以前，美国政府的公共服务规模相当有限，其在公共服务中的职责主要是维护社会安全与公共秩序、发展公用事业以及开展基础设施建设。在这一阶段，美国的公共服务供给体制主要有以下几个特征：
一是私营部门是主要的公共服务供给主体。比如，在铁路建设方面，从1865—1890年，私人投资占美国铁路总投资的85%—90%；公用事业方面，1890年，约有46%的交通线路归私人企业所有或运营。
二是政府直接提供的公共服务较少。在这一阶段，美国政府设立的警察、消防、教育、卫生等行政部门，一般不直接参与公共服务的供给，其主要职责是为私营部门发放许可证、签发合同、制定价格决策和提供一定的扶持与资助，由政府部门直接供给的公共服务仅限于国防、公立学校、少数的社会救济和公共安全。
三是政府参与公共服务供给的方式和手段相对单一。在这一阶段，美国政府主要通过土地赠予、政府贷款、股票认购等方式间接参与公共服务的供给，其中土地赠予是最为常用的方式。
四是联邦政府在公共服务供给中的作用较弱。在这一阶段，美国联邦政府在公共服务供给中的参与度明显不如州政府和地方政府。比如，在建国以后相当长时期内，美国联邦政府不干预社会救济，公共救济主要由地方政府承担。
在这一阶段，美国的公共服务供给体制有效激发了各种市场主体参与公共服务供给的积极性，成功培育了一批综合实力强、规模大的市场供给主体，较好地回应和满足了民众的公共服务需求。然而，这种体制也存在较为严重的缺陷，主要体现为私人部门逐利性与公共服务公益性之间的矛盾日益凸显。
（二）第二阶段（1933—1980年）：以“国有化改革”提升政府责任，强调制度引导
20世纪30年代，随着经济大萧条的侵袭，美国公共服务除了面临市场缺陷的普遍性问题之外，还面临着社会救济、失业保障、医疗卫生等公共服务供不应求的问题。为摆脱这一困境，1933年美国罗斯福政府开始推行新政，提倡政府对公共服务供给的积极干预，美国公共服务供给体制的主角开始从市场转向政府。在这一阶段，美国的公共服务供给体制改革主要有以下几个方面的内容：
一是开展公有化改革。在这一阶段，美国政府设立了许多拥有特许经营权的公共部门和公共企业，并由这些机构直接生产和供给公共服务。
二是扩大政府提供的公共服务种类和规模。在这一阶段，美国政府将其公共服务职能扩展到经济社会生活的各个方面，包括社会保障、基础设施、公用事业、环境保护、医疗卫生、基础教育等。
三是强调制度引导。在这一阶段，美国政府出台了一系列全国性公共服务制度，用于监管公共服务的准入、融资、施工、定价、分配等过程，并规范政府的审批、许可、收费、处罚等行为。
四是强化联邦政府的作用。在这一阶段，美国联邦政府通过制定和实施全国性的法律制度、推行全国性的公共工程和社会救济，不但加大了对州和地方政府的控制，也加强了对公共服务供给的控制。
在这一阶段，美国对公共服务供给体制进行的一系列改革在弥补市场缺陷、完善公共服务、帮助民众度过大萧条等方面发挥了重要作用。然而，由于官僚制的固有缺陷和政府公共权力的垄断性，以国有化为主要特征的公共服务供给体制面临诸多困境，主要表现为：联邦政府的财政压力过大，公共服务供给的低效率导致政府公信力的下降，而高额的税赋又挫伤了人们的劳动积极性，带来了“养懒罚勤”、抑制就业、经济发展动力不足等问题。
（三）第三阶段（1981—2000年）：以市场化改革减轻政府财政压力，扩大私营部门参与，引入第三部门
1981年，里根总统开始致力于推动公共服务的市场化改革。进入20世纪90年代以后，布什政府和克林顿政府进一步推行市场化的“企业家政府”改革。在这一阶段，美国的公共服务供给体制改革主要有以下几个方面的内容：
一是强调市场化供给。在这一阶段，美国政府通过民营化、特许经营、合同承包、用者付费等方式，将公共服务供给任务转交给私营企业。
二是强调绩效目标。在这一阶段，美国政府成立了绩效审查委员会，颁布和实施《政府绩效与结果法》，明确把绩效作为政府公共服务的首要目标，并通过量化评估、制度化实施等方式实现目标。
三是政府放权。一方面，美国联邦政府向州、地方政府下放部门公益性公共服务的审批权、财政权和供给责任；另一方面，通过开放市场、引入竞争、放松管制等措施把具体的服务性工作转交给私营部门或非营利性组织。
四是坚持顾客导向。美国政府强调公共服务供给的顾客导向性，注重对公民服务需求的回应与满足。
从效果来看，这次改革有效缓解了美国各级政府的财政压力。然而，这次改革也存在一些不容忽视的弊端：一是公共服务的碎片化，二是社会公平、公共利益受到损害，三是涌现出公私合谋、权钱交易等腐败现象。
（四）第四阶段（2001年至今）：强调供给主体的多元性和服务形式的多样性，突出政府的服务定位和监管职能
2001年，美国小布什政府上台后就着手在教育、社会保障、医疗等领域推行多元参与的公共服务供给体制改革。2008年，美国奥巴马政府上台后继续推进这一改革。在这一阶段，美国的公共服务供给体制改革主要有以下几个方面的内容：
一是强调公共服务供给的多元主体性。在这次改革中，美国政府突破了前几次改革中政府与市场之间的单一选择，看到了二者的统一性、合作性，强调政府、市场、社会各尽所能、扬长避短，共同参与公共服务的供给。
二是强调服务过程的民主合作与服务形式的灵活多样。这次改革提倡各主体通过民主对话的方式参与公共服务的供给，根据当地政府的能力、公众的偏好以及各种供给主体的发育情况等因素，通过民主协商选择灵活、实用的供给方式与途径。
三是政府的“服务人”角色定位。政府除了直接供给个人或组织无法有效提供的公共服务之外，更多地是为参与公共服务的私营企业、非营利性组织、公民等提供监督管理、制度引导、沟通协调等服务。
四是强调以健全的法律法规作为保障。以公共卫生领域的公私合作为例，涉及的联邦法律法规就有很多，比如《联邦信息自由法案》、《联邦顾问咨询法案》、《专利法案》、《脊椎动物试验使用法案》等。
通过这次改革，美国逐步建立了市场导向的多元参与公共服务供给体制，不但有效地减轻了政府的财政压力，也使得政府有更多的时间、精力和财力做其“分内之事”，有助于提高公共服务供给的效率和水平。
二、美国公共服务供给体制的主要特征
（一）职责明确的财政保障机制
目前，美国的公共服务财政保障由联邦、州和地方三级财政共同承担。从职责上看，联邦政府的主要职责是提供共同防务和一般性福利，州和地方政府的主要职责是供给公共服务。从公共服务支出上看，联邦政府主要负责国防、社会保障、人力资源等公共服务项目的支出，州政府主要负责失业救济、高速公路、公共教育、公共福利、监狱等公共服务项目支出，地方政府主要负责火灾消防、排水、警察服务等公共服务项目的支出。
以公共教育服务的供给为例。在公共教育服务的供给中，美国联邦政府和州政府直接对由学区负责的义务教育提供直接的财政补助，而且各自有不同的分工。联邦教育部基金主要为弱势群体和无正常学习能力的儿童提供补助，而把矫正外部性、普及义务教育等责任交由州政府负责。由于美国的州政府不直接管理公立中小学，因此美国采取政府间补助的方式对地方政府的教育经费进行转移支付。
（二）科学合理的咨询决策机制
一般而言，合理、科学的公共服务供给咨询机制能够反映社会各方面的利益和诉求，公共参与更加广泛，信息更加透明，民智和民意的表达也更加充分，公共服务供给也更加贴近民众的需求。为实现这一目标，美国各级政府设有专门的公共关系部门，负责对外发布信息，宣传政策和法规，接待民众咨询。同时，健全和完善电子政务公共服务系统，实现政府之间、政府与公众之间信息的传递和共享。此外，美国的地方政府不仅利用电视、报纸等传统媒体与公众沟通，而且还通过建立网站、开通微博、利用Facebook和Twitter等新型社交服务网站实时发布信息，增强信息发布的及时性，了解广大民众的各种诉求以及社会新闻，实现政府与民众之间的信息共享与互动。
在公共服务供给决策过程中，美国各级政府非常注重法律程序，重大公共服务事项决策一般要经过立项申请、社会调查、民众公听、专家论证、政府审议、议会表决等几个重要程序。在美国，一项公共服务供给决策的提出和决议，除应对突发事件外，都必须有足够的时间，不能临时动议和表决。一些特别重大的公共服务项目，还要经过公民投票表决，表决未通过就不能形成决策。
（三）客观公正的绩效评估机制
目前，美国的公共服务无论由谁供给、以何种方式提供，都必须接受严格的绩效评估，原因在于：在美国各级政府看来，这是降低服务成本、提高服务质量的根本保证。美国公共服务供给的绩效评估包括两个方面的内容：一是对政府部门公共服务供给的总体性绩效评估，二是对政府部门外包给私营企业或者非营利组织的具体公共服务项目的绩效评估。这些绩效评估以结果为依据，以顾客至上为标准，以问责为追究机制，确保政府“做得更好，花费更少”。
总体上，美国的公共服务供给绩效评估机制主要有以下特征：一是绩效评估指标的多元化。美国公共服务供给绩效评估的指标体系不仅涵盖经济、效率和效益等层面，而且也涵盖社会公平层面。二是绩效评估主体的多元化。美国的公共服务供给绩效评估不仅可以由政府进行，而且也允许其他中立性组织和团体进行。三是绩效评估的责任化。通过建立客观公正的绩效评估体系，使美国政府的公共服务投入产出有可测量的标准，有可量化的指标体系，有可追溯的责任链条，从而建立明晰的问责机制。
（四）规范有序的管理监督机制
美国政府历来高度重视对公共服务供给的管理和监督。大体上，美国公共服务供给的管理监督机制主要有以下特征：一是坚持以人为本的根本理念。在公共服务供给中，美国政府将保护公民的生存权摆在首位，并且高度重视公民的自由权和发展权，把以人为本作为政府对公共服务供给进行管理和监督的根本理念。二是以法治为基本方法。在公共服务供给中，美国通过制定和出台相关法律法规对各级政府的职权范围进行有效规范，明确规定政府的任何监管行为必须以立法为前提，并自觉接受议会、司法、舆论和民众的监督。三是以非营利组织为重要帮手。美国的非营利组织不仅数量众多，而且活动范围广泛，不仅提供诸如医疗健康、教育培训、公用事业等公益性服务，同时律师、会计师等行业协会的发展也有效加强了相关行业的自律管理，一定程度上弥补了政府和市场的缺陷。四是以公开透明为重要方式。1966年和1976年，美国先后制定了《信息自由法》和《阳光下的政府法》，明确规定政府要公开包括公共服务供给在内的相关信息，同时实现立法过程、执法过程和执法结果的公开。五是坚持无形监管与有形监管有机结合。一方面，美国政府通过制定《反垄断法》等相关法律和加强社会诚信体系建设，对公共服务的市场化供给实施无形监管；另一方面，坚持对违法行为绝不姑息的原则，对公共服务供给中的违法行为进行严厉的行政处罚，从而实现对公共服务供给的有形监管。
三、对我国的启示
（一）合理划分各级政府公共服务供给职责和范围
在市场经济条件下，政府的主要职能是确保公共服务的有效供给。这不仅是维持社会稳定和保障社会公平的重要保证，同时也是促进经济实现可持续发展的重要条件。为了实现这一目标，需要明确各级政府在公共服务供给方面的分工与权责。目前，我国公共服务供给体制改革仍然相对滞后，既缺乏制度体系的顶层设计，各级政府公共服务供给职责也没有明确的边界，存在公共服务机构“上下一般粗”、职能趋同化等现象。为改变这一现状，必须科学地设计我国的公共服务供给总体框架，合理划分中央和地方各级政府公共服务供给的职责和范围，加强上下级政府间的分工与协作。
（二）建立以公共服务供给为导向的财政支出体系
在公共服务供给的过程中，政府是决定性因素，而财政的均等化是关键因素。从美国的经验来看，公共服务支出在政府支出中占相当大的比重，这与我国目前的财政支出结构形成了鲜明的对比。与美国把地方政府作为公共服务主要供给责任主体相比，我国地方政府的公共服务供给能力仍然比较弱，这与我国地方政府事权财权不对等、公共服务投入比重过低存在着直接关系。因此，应以实现地方政府公共服务供给能力均等化为先导，进一步深化财税体制改革，按照基本公共服务均等化标准测算各级政府所需财政支出规模，通过系统规范的纵向和横向转移支付，实现上下级政府和同级政府之间公共服务财政能力的均衡配置。
（三）鼓励和引导各种社会力量广泛参与公共服务供给
通过引入竞争激励机制，采取合同外包、公私合作、特许经营等形式，使多元化的公共服务供给主体之间形成竞争性格局，是降低公共服务供给成本，提高供给效率和质量的重要举措。目前，我国各种社会力量参与公共服务供给仍然面临诸多体制性和政策性障碍。为此，应从完善市场机制入手，积极培育公共服务供给的各类市场主体和社会组织。一方面，通过完善市场机制，简化审批程序，推行优惠政策等措施，着重培育一批资金充足、实力雄厚的公共服务大型投资企业，充分调动私营部门参与公共服务供给的积极性和主动性。另一方面，通过消除社会组织进入公共服务供给领域的各种体制性和政策性障碍，加强立法规范，加大财政支持，使社会组织真正成为沟通政府和人民群众的桥梁和纽带。此外，还要加强公民教育，提高公民综合素质和文化水平，为公共服务的公私合作提供合格的公民主体，有效发挥多元参与供给模式的民主性、合作性和共赢性优势。
（四）建立和健全公共服务供给相关法律法规和监管机制
健全的法律法规和强有力的监管是公共服务供给体制能够正常运行的重要保障。目前，我国公共服务供给相关法律法规尚未建立和健全，监管机制尚存在严重缺陷。因此，首先应从建立和健全相关制度入手，确保公共服务供给走上法制化的轨道。这些制度包括公共服务需求表达制度、公共服务供给的民意收集制度、沟通协调制度、信息公开制度等。其中，公共服务决策制度，即改变传统的政府自上而下的决策方式，充分尊重私营部门、社会组织和公众的意见，提高各供给主体对决策的影响和作用；公共服务供给的筹资制度，即一方面加大对公共服务供给的财政支持，另一方面积极引导社会资本参与公共服务的供给；公私合作的激励制度，即通过税收优惠、费用优惠、土地使用优惠等政策加大对企业和社会组织参与公共服务供给的激励。其次，建立健全政府监督、媒体监督、行业监督、公众监督有机结合的监管机制，确保各供给主体各司其责、各尽所能。
（作者单位：国家发展改革委社会所）